思考三：中国国情下实施巴塞尔协议的目标、策略和成就

陈忠阳  中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师

我国作为发展中国家为什么要实施发达国家制定的巴塞尔协议？中国和发达国家银行资本问题的差异到底在哪里？我们实施巴塞尔协议应该采用什么策略？这些年我们实施巴塞尔协议取得了哪些成就？

中国实施巴塞尔协议一直以来就是一个在实践中面临较大争议和存在普遍分歧的问题，这既有国内背景，也有国际背景。

早在 2004 年巴Ⅱ出台前夕，英国《金融时报》就曾发表《中国正式拒绝了巴Ⅱ》，不恰当地解读了当时新成立的中国银监会对巴Ⅱ最后一版征求意见稿的官方回复，从而引发了广泛的国际关注和讨论，甚至导致国内也出现“我国不实施巴塞尔协议”的声音，早在 2001 年就兴起的新巴塞尔协议学习和研究的热潮因此一度回落。

2007 年中国大型银行正式实施新巴塞尔协议，随后不久国际上爆发金融危机，资本监管和巴塞尔协议的有效性在国际范围内都面临更多的质疑与批评，中国实施巴塞尔协议之路更加艰辛，面临的批评和质疑主要有财务投入大，实施效果不明显，模型技术难以和业务相融合，存在“花瓶”和“两张皮” 的情况，等等。

当年我受邀在香港参加亚洲银行家高峰会（Asian Bankers Summit 2004），主办方让我发表两次演讲谈中国实施巴塞尔协议问题，我分别以《中国拒绝还是接受了巴Ⅱ》和《让资本发挥它的作用》为题，系统阐述了中国从资本监管的本质上接受了巴塞尔协议的历史背景和发展前景，分析了英国《金融时报》文章对中国的误解，为中国接受和实施巴塞尔协议“正名”。随后我又将这两篇演讲稿以类似的题目发表在国内的《金融时报》和《中国金融》杂志上，建议从本质上以学习研究的方式积极发展开展巴塞尔协议的实施。2010 年巴Ⅲ出台和 2017 年巴Ⅲ终版出台，我又分别发表文章表达了类似的观点。

近期，马云抨击我国实施巴塞尔协议的观点引发广泛关注，也让长期以来困惑大家的问题显得更加突出，本文再次梳理以往观点，从三个方面帮助大家客观合理地看待中国实施巴塞尔协议问题。

一、中国和发达国家银行资本问题的根本差异在哪里？

马云说“巴塞尔是老年人俱乐部”，中国是年轻人和创新的国家，他似乎看到了中国实施巴塞尔协议和发达国家情况应该有所不同，但是根本差别到底在哪里，他没有找到。

毫无疑问，巴塞尔协议是西方发达市场经济国家主导制定的国际规则， 各阶段版本都是为了解决发达国家特定历史时期银行业面临的资本问题而制定的。自巴Ⅰ确立资本监管框架以来，西方国家银行业面临的资本问题主要表现为资本的计量准确性和数量充足性问题，即监管资本计量对银行风险敏感度不高及其导致的银行资本金数量不充足的问题。

显然，中国的国情和市场经济发展阶段和成熟程度的不同，决定了中国银行资本问题的具体表现和重点也不同于发达国家。由于中国银行体系是在与资本和风险概念相排斥的计划经济体系下建立起来的，长期以来，中国银行业不仅面临资本计量和数量方面的问题，更突出的是资本作用问题。

在我国，人们通常关注的是资本的融资作用，而忽视其风险管理作用。在资本的风险管理作用中，又通常只认识到资本在公司破产后吸收损失的事后作用，而忽视甚至认识不到资本在破产前的公司日常运行中驱动风险管理的事前作用。如本文其它部分所述，资本是现代风险管理的高级抓手，巴塞尔协议所代表的资本监管的核心运行机理也是在于通过风险敏感的资本要求驱动银行提升风险管理。资本在风险管理中发挥事后损失吸收作用还是事前风险管理驱动作用，其前提条件是要具有与市场经济相适应的破产制度和公司治理制度。显然，我们在这些方面和发达国家还有很大的差距和不同，这也就是我国银行资本问题不同于发达国家的关键所在。

二、中国实施巴塞尔协议的合理目标定位是什么？

由于与市场经济发达国家不同，中国的银行资本问题不仅仅表现在资本充足率不高，资本金计量缺乏风险敏感性，更重要、更根本的是银行资本的性质和概念没有得到充分的认识和重视，资本应有的功能和作用 ( 尤其是在风险管理方面 ) 没有得到发挥。在后者没有得到有效解决之前，单纯提高银行的资本充足水平和增加监管资本计量对风险的敏感性并不能从根本上解决中国银行业的资本问题。

尤其是中国的破产制度远非西方国家那样完善，对银行等金融机构的破产制度安排更是有待加强，而且，在一段时间内，我国还很难改变国有资本主导银行和国家信用支持银行的局面，因此，在这种市场经济建设的初级阶段， 我们与其强调提高银行资本吸收损失的能力，还不如强调加强资本覆盖风险和控制风险的作用，更何况，吸收损失是着眼事后，而控制风险则是注重事前。

由此看来，解决中国银行业资本问题的当务之急和根本出路在于更加全面和根本的制度转变，即继续坚持由计划经济基础上的银行业转变到市场经济基础上的银行业，在这种根本的制度转换中让银行资本全面发挥它应有的作用，尤其是资本对于银行风险治理和管理的作用，在此基础上提高资本的充足性和资本计量的风险敏感性才具有实际意义。

三、我国实施巴塞尔协议的恰当策略是什么？

一是中国从本质上实施巴塞尔协议。如前所述，巴塞尔协议的本质在于风险管理，而不在于资本的数量和计量。我们银行业实施巴塞尔协议不应该单纯看资本数量，风险管理和资本监管要要求资本数量，但不要依靠资本数量本身，而是要依靠通过资本数量传导和驱动的现代风险管理机制的建立和有效运行。在提升资本和风险计量能力的过程中，要发展模型，但不要唯模型， 要发展定量和定性方法相结合的全面风险管理体系，同时要注重资本和现代风险管理理念的提升，尤其是金融机构前台和客户企业通过资本约束风险和管理风险的认识。

二是中国要以学习的方式实施巴塞尔协议。将复杂的巴塞尔协议与更加复杂的我国国情相结合，学习、研究和探索应该成为各类巴塞尔实施项目开展的基本方式。尤其需要强调的是，这种学习和研究应该在项目所涉及的所有银行业务及其管理部门内系统全面地开展，从而最大限度地发挥以巴塞尔协议先进国际经验引导我国银行改革创新的作用。同样，学习研究式地实施巴塞尔协议也不应仅仅是大型银行的事情，中小银行更应该重视利用这一学习机会，结合自身的情况，探索在规模扩张的道路上建立起符合现代理念和方法的风险管理体系和稳健的银行发展机制。巴塞尔协议所采用的监管资本驱动银行风险管理的机制和思想，甚至也为我们加强党在经济和金融工作中的领导提供了有益的启示和参考，可以帮助我们思考如何将党、国家和社会的价值诉求和约束力，通过类似监管资本和银行风险管理那样的机制，与现代市场经济制度有机融合，探索出中国特色的经济和金融运行管理新模式。

四、中国实施巴塞尔协议的成就主要表现在哪里？

理解实施巴塞尔协议和加强资本监管的目标不仅是限于资本的数量要求，也不是风险计量建模这样的计量技术要求，而是在于其背后的资本（包括监管资本和经济资本）驱动风险管理的力量和机制，我们就可以看到过去一二十年来我们国家实施巴塞尔协议的巨大成就。

一是在现代银行经营理念方面。我国实施巴塞尔协议的二十多年（最早可以追溯到 1998 年，我国给国有大行注资 2,700 亿元第一次补充资本金以期达到巴 I 的 8% 资本充足率要求）是我国银行业现代风险经营和管理理念从无到有并不断丰富发展的关键时期，由当年的“零风险经营”到认识“银行是经营风险的机器”；由“垒大户”和追求规模扩张的粗放式经营到认识到“将本求利”的精细化经营和价值管理；由“存款立行”到资产、负债和资本的全面“管理立行”。这其中，巴塞尔协议起到了不可替代的启蒙指导作用。

二是在资本数量和实力方面。过去二十多年来我国银行业资本实力的增长是显而易见的，尽管从整体上看这是中国改革开放过程中经济整体实力不断发展的成果，但从技术发展路径上看，历史上的几次银行业大规模资本注资背后的专业逻辑仍然是我国银行业实施巴塞尔协议和走向国际开放融合发展过程中所遵守的资本约束机制。

三是在风险计量方面。风险计量是现代风险管理发展最突出的特征，也是巴塞尔协议最重要的工作抓手和技术目标。风险量化模型的发展尽管在国内外都存在争议，但中国实施巴塞尔协议促进了银行普遍建立内部评级体系， 这为银行开展精细化管理打下了重要基础，尤其在一些领先银行，由于风险计量的进步，这些国内银行与发达国家竞争对手在现代风险管理方面的差距大幅缩小。

四是在全面风险管理体系建设方面。自 2004 年我国首次推出资本管理办法，到后来的历次修订和相关办法出台，再到 2010 年银监会出台《银行业金融机构全面风险管理指引》，巴塞尔协议一直都是我国银行开展全面风险管理的重要指南。实施巴塞尔协议这二十年来，我国银行和各类金融机构除了在资本数量和风险计量以外，在风险治理、偏好和限额管理、管理流程、风险文化、风险人才以及数据 IT 等各个方面都取得了很大的进步。尽管与发达国家相比还存在明显差距，相比于我们的理想目标和发展需要仍然还不足够，但全面风险管理体系这些进步实质上有效支撑了我国经济和金融体系过去二十多年的高速发展。

五是在现代风险管理的传播方面。巴塞尔协议不仅推动了我国银行业风险管理，和在其他国家一样，也推动了证券、保险等其他金融机构风险管理的发展。更加重要的是，在资本规则的要求下，通过针对客户及其融资产品的风险评级、定价和限额，银行等金融机构也将这些现代风险管理理念和方法传导给了实体经济部门，为企业、各级政府和个人在经济活动中确立了现代风险经营和管理的标准。实践表明，对资本和风险规则的遵守和敬畏，不仅是金融机构，也是企业乃至全社会稳健和可持续发展的基本保障。

六是在市场化国际形象的树立方面。巴塞尔协议是“国际银行业的联合国宪章”，2009 年我国也正式加入了巴塞尔委员会。过去二十多年来我国实施巴塞尔协议的积极态度和巨大努力，为我们国家树立了尊重和融入市场经济国际规则的良好形象。同时，我们还探索出了发达国家主导的国际规则和发展中国家具体国情相结合的实施巴塞尔协议的“中国模式”，为发展中国家提供了非常宝贵的经验和借鉴。